Centro Politicas Laborales
edición número
02
agosto 2013
Centro Politicas Laborales
 

LOS REZAGADOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL CHILENA

LOS REZAGADOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL CHILENA

SI BIEN EL SISTEMA DE SEGURIDAD CHILENO QUE SE FUNDÓ EN LOS AÑOS 1920 SE BASÓ EN EL PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD, EN LOS HECHOS DEJÓ REZAGADOS A MUCHOS TRABAJADORES ACTIVOS. SUS SUCESIVAS REFORMAS INTENTARON ACERCARSE A UNA UNIVERSALIDAD EFECTIVA.

Viejas incertidumbres permanecen y surgen temores de sectores sociales frente a la cobertura y calidad de la seguridad social chilena. Su sistema fue concebido universal sobre un mínimo común de beneficios, pero su trayectoria muestra que tuvo accesos diferenciados por grupos de trabajadores debido a su diseño estructurado por sectores de empleo. La ruta de ampliación del sistema fue desde las categorías relativamente más acomodadas de la fuerza laboral hacia las de menores salarios, incluyendo primero a los empleados de los sectores medios, a los trabajadores urbanos con capacidad de presión, tardíamente a los obreros agrícolas y, finalmente, a los pobres urbanos. Giró desde el principio de universalidad hacia los de igualdad y solidaridad social.

Su hito fundacional son las leyes sociales de 1924 y la Constitución Política de 1925 que garantiza por primera vez el derecho de cada habitante a un mínimo de bienestar, adecuado a la satisfacción de sus necesidades personales y a las de su familia. La agudización de los problemas sociales en las primeras décadas del siglo XX en un contexto de crisis económica, inflación y desempleo, demandaron por parte de los trabajadores una respuesta desde el Estado y el reconocimiento de sus derechos sociales. La dictación de estas leyes fue la respuesta política a la cuestión obrera regulando el derecho a sindicalización y huelga, estableciendo el contrato de trabajo y los seguros de accidente, enfermedad ocupacional, invalidez y vejez. Fue la primera forma de protección estatal frente al riesgo de perder temporal o definitivamente la capacidad de trabajo, definiendo dos ámbitos de protección: previsión y salud. A partir de entonces se echa a andar un sistema de protección social sobre la base del empleo y administrado por Cajas, lo que fue determinante en la cobertura posterior que alcanzó, en los beneficios o seguros sociales que incluyó, en la proliferación de organismos involucrados y en la dispersión normativa que adquirió, convirtiéndose en un sistema fragmentado, diferenciado y muy complejo, incluso, jurídicamente contradictorio.

La crisis económica de 1930 detuvo el impulso inicial que fue retomado por los gobiernos radicales entre 1938 y 1952 con la fundación efectiva del sistema. La llave de acceso fue el contrato de trabajo y la institución pública clave que nació para administrar estos seguros –en el sentido amplio del término que incluye subsidios, prestaciones médicas, indemnizaciones y pensiones- fue la Caja de Seguro Obrero Obligatorio y la Caja Nacional de Empleados Particulares creadas por la legislación de 1924. Institucionalmente, quedó establecida la distinción tajante entre obreros y empleados. Asimismo, la excepción de afiliación permitió la segmentación posterior entre grupos de trabajadores que prefirieron alternativas particulares de seguro social. El sistema era financiado por contribuciones especiales levantadas por los empleadores descontando un porcentaje del salario de cargo del trabajador (2%), otro porcentaje de cargo del empleador (5%) y uno más reducido aportado por el Estado (1%). Debido a que las Cajas pudieron definir condiciones diferentes para acceder a los beneficios se produjeron coberturas parciales reflejando una fuerte estratificación social. La mayor distorsión fue que las cotizaciones eran variables y los beneficios definidos. Así las características de la Caja a la que se perteneciera amplificaron las diferencias entre grupos de trabajadores, añadiendo el factor de mayor o menor rentabilidad de los fondos obtenida por ésta. En el mediano plazo, muchas ya estaban en quiebra.

La divergencia de formas de protección reclamó una restructuración. En 1952 se crea el Servicio Nacional de Salud y el Servicio de Seguro Social con facultades fiscalizadoras sobre todas las instituciones existentes. La nueva ley estableció el reajuste anual de las pensiones, aumentó los porcentajes de las imposiciones, comprometió un aporte estatal mayor y fijó la edad de jubilación en 65 años para hombres y mujeres. Con esta reorganización comenzó el pago efectivo de pensiones de vejez y las de viudez y orfandad, sin cobertura hasta entonces. Su financiamiento siguió la modalidad de reparto reuniendo los aportes de los imponentes y del Estado en un fondo común. En consecuencia, no hubo una relación directa entre las cotizaciones del trabajador y el monto de la pensión recibida. La reforma no provocó una expansión orgánica y generó una mayor fragmentación al conservar dos alternativas de previsión, una estatal y otra particular.

El Estado no había sido la fuerza determinante en la estratificación de la seguridad social, pero mantuvo el espacio para regulaciones particulares.La extensión social de los seguros sociales fue expansiva, pero desigual. Alcanzó primero a los obreros industriales de las ciudades y de la minería. Los trabajadores aislados, dispersos, carentes de organización, que se ocupaban temporal y, o informalmente -dentro de ellos una gran mayoría de mujeres- quedaron excluidos y se concentraron mayoritariamente en el sector agrario en donde el contrato de trabajo demoró en penetrar y generalizarse. Y, una vez obligados los empleadores a cubrir los seguros sociales, la base imponible fue muy baja tras el descuento de las regalías. Quedaron fuera la mayoría de los trabajadores por cuenta propia y las familias de los afiliados tuvieron acceso a las prestaciones de salud sólo cuando el esposo o padre los inscribió voluntariamente pagando un porcentaje adicional por ellos. La excepción fue la mujer legítima del asegurado que tenía acceso gratuito a la atención médica durante el embarazo y en el parto, y el hijo nacido hasta los dos años de edad. La protección fue desigual entre el sector público y el privado, y en ellos dentro de cada estrato creando grupos privilegiados. En 1962, los grupos obreros del sector privado -1.240.000 afiliados- recibieron el 33% del total de los recursos, mientras que los empleados tanto del sector público como privado, 450.000, el 59%. El sistema era costoso, deficitario y se había hecho dependiente de los crecientes aportes fiscales para su sostenimiento.

La transformación demográfica evidenciada por el Censo de 1970 definió por primera vez al envejecimiento de la población como un problema central en las políticas de seguridad social. Chile revertió sus índices demográficos experimentando una disminución en su tasa de mortalidad de 30,7 habitantes por mil en 1920 a 8,5 en 1970 y un incremento en la expectativa de vida de 31 a 74 años de edad. Asimismo, la reducción de la edad de jubilación desequilibró la relación entre trabajadores asegurados y pensionados. Había solo tres afiliados cada un pensionado. Por otra parte, todavía la mitad de la población activa no estaba incluida en el sistema. La reforma de 1975 apuntó a entregar una protección mínima a las personas excluidas introduciendo las llamadas pensiones asistenciales para todas las personas mayores de 65 años que careciesen de recursos propios y para los mayores de 18 años inválidos o sin acceso a algún sistema previsional. Si bien su cobertura fue escasa, reflejó la intención de alcanzar la universalidad efectiva.

La refundación del sistema de seguridad social con el gobierno militar a comienzos de la década del '80 fue radicalmente diferente. Se basó en la modalidad de capitalización individual, es decir, cada afiliado posee una cuenta de ahorro forzoso donde se depositan sus cotizaciones, las que se capitalizan y ganan una rentabilidad. Su administración quedó en manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) bajo superintendencia estatal. El Servicio de Seguro Social fue remplazado por el Instituto de Normalización Previsional (INP) que agrupó a todas las Cajas existentes. El rol del Estado no fue solo de regulación y control, sino que debió garantizar el poder adquisitivo de las pensiones en un nivel mínimo. Por ello, las diferencias de fondos producidas por la irregularidad de las cotizaciones han tenido que ser estatalmente subsidiadas. Dado que el Estado continuó siendo un actor clave y el monto alcanzado por sus aportes, el sistema continuó siendo mixto. La brecha cronológica entre las primeras formas de cobertura social y su universalización fue grande profundizando históricamente la desigualdad relativa.

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Este artículo es un resumen de un artículo más detallado que se encuentra en link  y que es resultado del proyecto Fondecyt n° 11121363, "Familia y estado de bienestar. Ja construcción de los derechos sociales en Chile, 1920-1970".


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