Centro Politicas Laborales
edición número
09
sept. 2015
Centro Politicas Laborales
 

LA OIT Y EL DERECHO A HUELGA EN LA REFORMA LABORAL

LA OIT Y EL DERECHO A HUELGA EN LA REFORMA LABORAL

EL DERECHO A HUELGA TIENE COMO LÍMITE EL DAÑO SEVERO QUE SE PUEDE PRODUCIR A LA COMUNIDAD O A LA EMPRESA

La OIT en Chile

El establecimiento de una oficina de la OIT en Santiago a fines de la década de los 90, sin duda significó un apoyo de gran importancia a la evolución que nuestro país ha experimentado en materia de relaciones laborales a partir de las condiciones extremadamente precarias en que quedaron hasta 1990.

En efecto, es preciso recordar que, al asumir las autoridades elegidas democráticamente, aún la Central Unitaria de Trabajadores se encontraba proscrita legalmente, sus dirigentes relegados, un sinnúmero de trabajadores fuera de la negociación colectiva, no existía el derecho a huelga sino acotado a 60 días y, en general, nuestro panorama laboral nada tenía que ver con el estado de evolución de la mayor parte de países del mundo, y tampoco tenía posibilidad de afrontar los desafíos que representa la economía para el mundo del trabajo.

En este contexto, es preciso señalar primeramente que la casi totalidad de las reformas que en materia laboral se han venido sucediendo desde hace dos décadas (subcontratación, políticas de género, discriminación salarial, procedimientos judiciales del trabajo, entre otras) han contado con la opinión, colaboración y asistencia invaluable del organismo internacional, sea en forma directa a través de asistencia técnica, como a través de la creación de espacios de conversación entre actores de diferentes sectores. Ello ha permitido avanzar en buenas políticas públicas, como es el caso reciente del estatuto de trabajadoras de casa particular.

En este orden de cosas, no es extraño ni atípico que la participación de la OIT haya sido relevante a la hora de ilustrar el mérito de los contenidos del proyecto de ley sobre sindicalización y negociación colectiva que se tramita actualmente en el Congreso Nacional.

En efecto, conforme a su mandato, la Oficina Internacional del Trabajo ha prestado asistencia técnica a sus constituyentes --gobierno, trabajadores y empleadores--, en el proceso de discusión del proyecto de ley en comento. Dicha asistencia ha consistido en insumos técnicos relativos a la legislación comparada en materia de derechos colectivos, además de sobre el sentido y alcance de los convenios ratificados por Chile junto a los respectivos comentarios y recomendaciones de los órganos de control.

Asimismo, a solicitud expresa de las Comisiones de Trabajo y Seguridad Social de la Cámara de Diputados y del Senado, la Oficina compareció el 6 de abril y el 20 de julio respectivamente, poniendo a su disposición lo dispuesto en los Convenios ratificados por Chile y los comentarios y recomendaciones de los órganos de control.

A requerimiento del Gobierno, por su parte, la entonces Directora de Normas, Sra. Doumbia, encabezó una misión al país durante la cual se reunió con las tres centrales sindicales y la Confederación de la Producción y el Comercio para conocer sus inquietudes respecto a la tramitación del mencionado proyecto de ley. Igual asistencia prestó al equipo del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Finalmente, es necesario señalar sin equívocos que es a los países y sus actores a quienes corresponde el debate sobre la legislación laboral que los rige y la generación de acuerdos para su modernización y perfeccionamiento. La Oficina apoya, a requerimiento de las partes, estos procesos pero su asistencia técnica no sustituye el rol de los actores sociales y de los poderes legislativo y ejecutivo.

Despejado lo anterior, es útil analizar el alcance de algunos de los institutos contenidos en los convenios de la OIT,  que han estado en el centro del debate sobre la reforma laboral.

Derecho a Huelga de acuerdo a la OIT

SI bien es cierto que ni el Convenio N° 87 ni el Convenio N° 98 sobre la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva (1949) mencionan expresamente  un derecho de huelga, el artículo 3, párrafo 1, del Convenio N° 87 establece el derecho de las organizaciones de trabajadores para regirse por sus estatutos y reglamentos, lo cual implica elegir libremente sus representantes, organizar su administración y sus actividades, y de formular su programa de acción.

Es sobre la base de estos derechos que la organización sindical ejerce en forma autónoma, que se ha interpretado por la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical que dentro de las facultades de ella se encuentra la defensa de sus asociados a través de la paralización de los servicios prestados al empleador. Se trata de una interpretación que arranca del artículo 3, párrafo 1 del Convenio 87 antes citado, por la cual se garantizaría no únicamente la posibilidad de llevar adelante su actividad al interior de su organización, sino que necesariamente también el ejercicio independiente de sus actividades en general.

De esta manera, si la articulación de actividades que desarrolla el sindicato conforme a sus estatutos implica la determinación de un momentum en el que como medida extrema se debe acudir a la huelga, ello estaría amparado jurídicamente por la interpretación señalada.

Como dijimos, "este punto de vista también es apoyado por la Comisión de Expertos y por el Comité de Libertad Sindical quienes subrayan desde hace más de sesenta años en su jurisprudencia que el derecho de huelga debe entenderse como elemento fijo central y consecuencia lógica imprescindible de la libertad de asociación." (Hoffman, 2014).

Por otra parte, sabemos que "la Comisión de Expertos no reconoce el derecho de huelga de manera absoluta, sino con restricciones.  Estas se refieren en primera línea a las modalidades de la huelga, a la evaluación de huelgas políticas, a las así llamadas huelgas de solidaridad y, no en último término, al derecho de huelga en la función pública. Este enfoque muestra claramente hasta qué punto la Comisión también tiene en cuenta los legítimos intereses de la parte patronal y como de esta manera intenta conciliarlos con los intereses de los trabajadores, para así poder ayudar a hacer valer ambas posiciones de manera óptima" (Hoffman, 2014).

Volviendo a nuestro proyecto de reforma laboral, parece sensato afirmar que el gran desafío de las normas relativas a la huelga, que han tenido como marco la regulación e interpretación de los convenios de la OIT, pueden fijar una línea virtuosa entre el derecho legítimo a la paralización de los servicios y los límites que internacionalmente se pueden reconocer a este derecho sobre la base del daño severo que se produce a la comunidad o a la empresa misma en la que se trabaja.

Las Limitaciones del Derecho a Huelga

La OIT reconoce, como dijimos,  el derecho a ejercer la huelga no como un absoluto.  En este sentido, cabe señalar que el artículo 9 del Convenio núm. 87 dispone que "la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio" (OIT, 1985, pág. 708). Es decir, en este primer aspecto, la OIT deja a cada país la decisión sobre la  regulación del sistema a aplicar en sus fuerzas armadas.

En otras palabras, la OIT  ha optado por el reconocimiento del ejercicio de la huelga con carácter general, admitiendo solamente como posibles excepciones las que pudieran imponerse a cierto tipo de funcionarios públicos y a los trabajadores de los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Por su parte, también las limitaciones alcanzan a la calidad de funcionarios públicos de los trabajadores del Estado. La OIT ha considerado que cuando no se concede a los funcionarios públicos el derecho de huelga, los países miembros deberían mantener normas y mecanismos relativos a la protección adecuada de sus derechos e intereses, como por ejemplo procedimientos de conciliación y arbitraje equilibrados y expeditos en los que las partes puedan participar en todas las etapas, y en los que las decisiones arbitrales sean obligatorias y su cumplimiento se pueda hacer exigible ante la justicia. Hay que recordar, asimismo, que las disposiciones del Convenio (núm. 151) y la Recomendación (núm. 159) sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, adoptados en 1978, aunque se refieren entre otras cuestiones a la solución de conflictos, no mencionan explícitamente el derecho de huelga de los empleados públicos.

También la OIT ha tenido a lo largo de los años un profundo debate sobre la procedencia de limitaciones al derecho a huelga tratándose de trabajadores que se desempeñan en los llamados servicios esenciales, definiéndose éstos como los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.

Este concepto en nuestro ordenamiento jurídico debe interpretarse restrictivamente a fin de determinar cuál o cuáles de las actividades de la empresa adquiere la condición de servicio esencial, y ello depende, a juicio de la OIT, en gran medida de las condiciones propias de cada país. Este criterio responde al hecho que los servicios esenciales son una excepción al derecho a huelga. En todo caso,  "... no ofrece dudas que «un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población» (OIT, 1996, párrafo 541)".  Ello significa que los servicios esenciales constituyen un concepto dinámico que debe ser revisado conforme evolucione el conflicto.

Estas consideraciones, sin embargo, no han impedido al Comité de Libertad Sindical pronunciarse de manera general sobre el carácter esencial o no esencial de una serie de servicios concretos. Así pues, el Comité ha considerado como servicios esenciales en sentido estricto, donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones importantes o incluso de prohibición al sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefónicos y el control del tráfico aéreo (ibíd., párrafo 544).

Los Servicios Mínimos

El debate de la reforma laboral ha instalado en la opinión pública una cierta confusión entre los contenidos de conceptos como servicios esenciales --ya descritos-- y servicios mínimos en la empresa.  Siguiendo a la Comisión de Expertos,  es posible señalar que en ciertos países la noción de servicios esenciales se utiliza en la legislación para designar los servicios en que no se prohíbe la huelga, pero puede imponerse un servicio mínimo de funcionamiento. En otros países, la noción de servicios esenciales se utiliza para justificar restricciones importantes, incluida la prohibición de la huelga, y éste es precisamente el significado de la expresión «servicios esenciales» para los órganos de control de la OIT cuando la utilizan al formular sus principios.

En realidad, entre servicios esenciales (donde se puede prohibir la huelga) y los servicios no esenciales (donde no se puede prohibir), los órganos de control de la OIT utilizan un concepto intermedio que es el concepto de servicios de «importancia trascendental» (terminología del Comité de Libertad Sindical) o de «utilidad pública» (terminología de la Comisión de Expertos), que son servicios no esenciales donde a juicio de los órganos de control de la OIT no se puede prohibir la huelga, pero sí imponerse un servicio mínimo de funcionamiento en la empresa o institución de que se trate.

Por ello, el servicio mínimo se da «en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones» (ibíd., párrafo 162).

Es decir, podemos afirmar claramente que para los órganos de control de la OIT es admisible tanto la determinación de servicios esenciales, en los casos en lo que haya que precaver daños a la vida y salud de la población, así como también la determinación de servicios mínimos a fin de precaver daños a usuarios de los servicios que presta la empresa o bien la seguridad de sus instalaciones o la continuidad de algunos de sus procesos. Ello, asimismo, debe relacionarse con el hecho que la OIT también acepta que la determinación de estas condiciones depende de las particularidades de cada país.

Condiciones de la Huelga: Comisión de Expertos

También el proyecto de reforma laboral ha puesto virtuosamente en debate las condiciones en que se debe desarrollar la huelga, en cuanto a los diferentes aspectos que es necesario abordar a partir de su votación y hasta su término.

Particularmente ilustrativo resulta el párrafo que el Comité de Libertad Sindical ha dedicado a este punto, señalando que las condiciones aceptables para la huelga son aproximadamente las siguientes:

1. La obligación de dar un preaviso (ibíd., párrafos 502-504).
2. La obligación de recurrir a los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje (voluntario) en los conflictos colectivos como condición previa a la declaración de la huelga, en la medida en que sean adecuados, imparciales y rápidos, y que las partes puedan participar en cada etapa (ibíd., párrafos 500 y 501).
3. La obligación de respetar un determinado quórum y de obtener el acuerdo de una mayoría (ibíd., párrafos 506-513).
4. La celebración de un escrutinio secreto para decidir la huelga (ibíd., párrafos 503 y 510).
5. La adopción de medidas para respetar los reglamentos de seguridad y para la prevención de accidentes (ibíd., párrafos 554 y 555).
6. El mantenimiento de un servicio mínimo en determinados casos (ibíd., párrafos 556-558).
7. La garantía de la libertad de trabajo de los no huelguistas (ibíd., párrafo 586).

El Comité de Libertad Sindical reconoce el principio de la libertad de trabajo de los no huelguistas (OIT, 1996, párrafo 586, y OIT, 1998c, 310º informe, párrafos 496 y 497). La Comisión de Expertos parece aceptar este principio cuando subraya, al tratar de los piquetes de huelga, que deben ser pacíficos y que no deben dar lugar a actos de violencia contra personas (OIT, 1994a, párrafo 174).

Reemplazo de Trabajadores en Huelga

De las normas de la OIT,  aun cuando sabemos que no hay una referencia explícita a la figura del reemplazo en huelga, podemos señalar que hay diferencias de tratamiento entre la contratación de personal de reemplazos o bien la reasignación de trabajadores de la propia empresa a funciones que desempeñan los trabajadores en huelga.

En efecto, los órganos de control han sido explícitos en señalar que el ejercicio del derecho a huelga no admite restricciones como la contratación de reemplazantes,  dado que afectaría severamente el ejercicio del derecho.  Sin embargo establece algunas excepciones en lo referido a la posibilidad de que otros trabajadores de la misma empresa  asuman una o más funciones de los trabajadores en conflicto, como en caso de daños graves a la comunidad, empresas que prestan servicios esenciales y, en general toda aquella consideración de que los propios organismos de control han estimado que,  en todo caso, deben ser observados desde la propia realidad del respectivo país.

En Conclusión

En este sentido, nuestro debate de la reforma laboral se encuentra bien enfocado desde la perspectiva de calzar o acercar nuestros estándares laborales a las normas internacionales como aquellos de la OIT. Pero lo que se debe resguardar en este debate es la objetividad para observar el sentido y alcance de las normas que informan los derechos y obligaciones laborales de trabajadores y empleadores y que han sido producto de décadas de trabajo tripartito en la OIT.

Se trata de una ecuación no simple de resolver y que, desgraciadamente, ha sido ocultada a través de décadas en las que nuestro ordenamiento laboral no ha dado cuenta ni de cambios sociales ni de las modernas tendencias en materia de derechos y obligaciones en el mundo del trabajo.

Referencias

Gernigon, B., A.Odero y H.Guido, "Principios de la OIT sobre el Derecho de Huelga," Revista Internacional del Trabajo, Vol. 117, 1998.

Hoffman, C., "El Derecho a Huelga en la Organización Internacional del Trabajo. ¿Peligra el sistema de control de las normas laborales y sociales internacionales?"  Fundación Friederich Ebert, 2014.

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