Centro Politicas Laborales
edición número
02
agosto 2013
Centro Politicas Laborales
 

DESAFÍOS PREVISIONALES: ADECUACIÓN, LEGITIMIDAD Y GÉNERO

DESAFÍOS PREVISIONALES: ADECUACIÓN, LEGITIMIDAD Y GÉNERO

AUNQUE CLARAMENTE EN LA DIRECCIÓN CORRECTA, LAS MEDIDAS DE LA REFORMA PREVISIONAL DEL AÑO 2008 NO PUDIERON RESOLVER POR SÍ MISMAS EL PROBLEMA BÁSICO EN MATERIA DE ADECUACIÓN, QUE ES QUE LOS TRABAJADORES NO ESTÁN AHORRANDO LO SUFICIENTE, DADO EL CRECIMIENTO EN LOS SALARIOS EXPERIMENTADOS, LAS EDADES A LAS CUALES SE ESTÁN JUBILANDO Y EL AUMENTO EN LA EXPECTATIVA DE VIDA.

A pesar de la significativa reforma implementada el año 2008, el sistema Chileno de pensiones ha vuelto nuevamente al centro de la discusión de políticas públicas1. A medida que un mayor número de trabajadores se pensiona bajo el nuevo esquema, ha quedado en evidencia una importante brecha entre las expectativas de la gente – sobre todo en los sectores medios - y las pensiones que otorga el sistema. Asimismo, la crisis internacional del año 2008 implicó una fuerte caída de algunos de los fondos, en un mismo año en que las administradoras tenían importantes utilidades. Aunque racionalizable, este hecho instaló en el imaginario colectivo una sensación de abuso, de ilegitimidad del sistema administrado por privados. Un tercer elemento de presión es la enorme diferencia en la pensiones de hombres y mujeres, resultado de una suerte de tormenta perfecta: las mujeres cotizan menos que los hombres, en forma tardía, por ingresos inferiores, jubilan antes y viven más.

A continuación paso revista de dos de las principales propuestas recientes – elevar la tasa de cotización y la edad de jubilación – y presento una nueva medida orientada a disminuir la brecha previsional de género2.

Desde un punto de vista de diseño, la actual tasa obligatoria de aporte a las cuentas individuales (10% del ingreso imponible) - a menos que se produzca un cambio sustancial en cuándo se jubilan los chilenos - es baja. Las simulaciones más detalladas muestran que, de manera de garantizar un nivel mínimo de tasas de reemplazo a un amplio porcentaje de la población, la tasa debiera ser cercana al 15%. Los argumentos en contra de una medida de este tipo son variados: "aumentar la tasa obligatoria aumenta el costo salarial formal y esto podría empujar a algunos trabajadores a la informalidad, además de afectar la competitividad de las empresas chilenas"; "el 10% ya es un requerimiento excesivo de ahorro para muchos trabajadores con necesidades más urgentes en el corto plazo"; "¿por qué aumentar el ahorro obligatorio, siendo que las personas podrían compensar sus lagunas mediante ahorro voluntario?". Aunque algunos de estos argumentos son en principio válidos, no cambian el hecho de que los chilenos necesitan ahorrar más, desde jóvenes, y en forma sistemática. A pesar de los incentivos tributarios al ahorro voluntario, éste se observa fundamentalmente entre la población de mayores ingresos y a edades más avanzadas. Por ello, a mi juicio, el mayor ahorro debe ser obligatorio. La pregunta se traslada entonces a cómo poder financiar el mayor nivel de ahorro sin promover la informalidad o desplazar necesidades urgentes de la población de menores ingresos.

La respuesta consiste, por un lado, en buscar formas de reducir otros costos salariales, tales como el aporte al Fondo Solidario de Cesantía, el financiamiento dirigido al sistema de mutuales de seguridad o cajas de compensación o la reducción del costo de administración del sistema previsional a través de una mayor separación de las funciones desempeñadas por las AFPs y su unificación en un entre centralizado (público o privado). Por otro lado, se debiera considerar subsidiar parte del aumento a la tasa de cotización para los trabajadores de ingresos bajos. Una justificación a un subsidio de este tipo es que de hecho ya existe, pero sólo para las personas de altos ingresos: en efecto, la cotización obligatoria está exenta de impuesto a la renta (aunque la pensión resultante no lo está), lo cual beneficia (y en forma regresiva) sólo a aquellas personas que pagan este impuesto. Una alternativa natural es asimilar a las cotizaciones obligatorias el llamado régimen A introducido el año 2008 para promover el Ahorro Previsional Voluntario de los trabajadores de ingresos bajos y medios. Bajo este esquema el Estado complementa las cotizaciones voluntarias realizando un aporte en una cuenta individual paralela a la del afiliado, la cual pasa a ser suya si el ahorro se mantiene hasta el momento de la jubilación. Aunque su diseño y motivación son interesantes, la efectividad del esquema de APV régimen A es limitada, dado su carácter voluntario, lo que lo hace inefectivo en aumentar el ahorro de trabajadores jóvenes o de bajos ingresos. Por ello parece prudente replantear este tipo de beneficios sólo no como un incentivo al ahorro voluntario sino como un subsidio al ahorro obligatorio de los trabajadores de bajos ingresos.

Una segunda medida, ampliamente discutida en varias propuestas de reforma, consiste en mejorar las pensiones a través de aumentar la edad mínima de jubilación (tanto de hombres como mujeres). La lógica es simple: al obligar a los trabajadores a jubilar más tarde, el ahorro acumulado al momento del retiro es mayor (debido a la rentabilidad acumulada y, en menor medida, a las cotizaciones posteriores) y la sobrevida esperada es menor. El numerador es más grande, el denominador más pequeño y por lo tanto, la pensión es mayor. El problema es que esta lógica es engañosa: con esta medida no se logra que las personas tengan mayor riqueza, sino que con ella las personas reciben una pensión mayor, aunque más tarde y durante menos tiempo. De hecho, el propio afiliado podría obtener exactamente el mismo resultado por sí mismo, postergando en forma voluntaria su jubilación. Implícito en esta propuesta está el supuesto que los afiliados no son capaces de internalizar el efecto de adelantar la jubilación y por lo tanto hay que obligarlos. El principal beneficio radicaría entonces en remediar la miopía de los jubilados. Por su parte el costo es que la persona está obligada a buscar formas alternativas de financiar sus gastos hasta la nueva edad de retiro, lo cual no es evidente para todos los trabajadores. En mi opinión, este costo es no menor y no se justifica por el argumento de miopía. Si bien es cierto que probablemente los jóvenes no ahorrarían lo suficiente para su vejez si no se les obligara, no es obvio que a los 60 años una persona no sea capaz de internalizar el efecto de su decisión de jubilación. En lugar de esta medida, a mi juicio la autoridad debiera reforzar la educación previsional, específicamente en materia de cómo se calculan las pensiones en nuestro sistema (según mi experiencia académica un área de profundo desconocimiento) y el efecto de la jubilación temprana.

La brecha previsional de género tiene causas de índole cultural (asignación de roles en la familia), laboral (discriminación salarial u ocupacional) y, en menor medida, propiamente previsional (regulación). Entre estas últimas, destaca la diferencia en edades de jubilación y el cálculo de beneficios utilizando tablas de mortalidad diferenciadas por sexo. Esto último implica que si un hombre y una mujer con idéntica historia laboral se jubilan a la misma edad, la pensión de la mujer será inferior debido a su mayor sobrevida promedio. La reforma del 2008, al introducir el Nuevo Pilar Solidario, implicó una fuerte disminución de esta brecha (para las personas con pensiones cubiertas por dicho sistema). El diseño de los Aportes Previsionales Solidarios implica que el subsidio estatal es mayor mientras menor sea la pensión y por lo tanto el subsidio a la mujer tiende a ser mayor. A pesar de esto, persiste una diferencia entre un hombre y una mujer que se jubilan al mismo tiempo, a la misma edad y con el mismo saldo. Esta diferencia podría ser eliminada con un ligero cambio en la normativa del Nuevo Pilar Solidario, bajo el cual la Pensión Máxima con Aporte Solidario estaría diferenciada entre hombres y mujeres. Correctamente calibrada esta diferencia haría que a igual esfuerzo, un hombre y una mujer cubiertos por el NPS recibirían la misma pensión. Aunque esto no resolvería las desigualdades culturales o laborales, sería un logro significativo en materia de equidad de género.

Como el lector podrá apreciar, las medidas analizadas se enmarcan dentro de la lógica de reformar el actual el sistema de pensiones, entendido como la agregación de un sistema de cuentas individuales, el Pilar Solidario y un esquema de incentivos al ahorro voluntario. Entendido como un sistema integrado, este esquema tiene la virtud de separar claramente los roles de suavizamiento del consumo de las personas (asociado a la obligación de ahorrar para la vejez) con el de redistribuir recursos hacia las adultos mayores más vulnerables (asociado al Pilar Solidario). De esta forma, la solidaridad es transparente y focalizada en quienes más la necesitan. Los esquemas de reparto, por su parte, implícitamente tienden a redistribuir recursos hacia las personas que experimentan un mayor crecimiento de salarios (típicamente los más educados) y hacia los grupos de trabajadores con mayor poder de negociación. De hecho, ante las presiones impuestas por el cambio demográfico, lo que muchos países desarrollados están haciendo es ajustar las reglas de cálculo de sus beneficios de manera de alinear de mejor forma los aportes de las personas con las pensiones que reciben.

El principal riesgo del sistema chileno, y de la mayoría de los sistemas de pensiones, radica en la incapacidad de los sistemas políticos de llevar a cabo los ajustes requeridos, usualmente impopulares, a ciertos parámetros clave (como la tasa de cotización). La razón es simple: las reformas impopulares tienen alto costo político en el presente y sus beneficios, particularmente en el área de pensiones, se ven sólo en el largo plazo. Lenta pero inexorablemente, la ausencia de reformas termina explotando en alguna dimensión: en el caso de España y otros países, toma la forma de Estados viéndose obligados a reducir beneficios; en el caso de Chile, toma la forma de pensiones insuficientes.

La reforma del año 2008 se hizo cargo de una serie de falencias del sistema, aunque centrándose en las medidas de mejor recepción entre la población (como la bienvenida introducción del Pilar Solidario). Hoy es necesario, después de 33 años, enfrentar la necesidad de ahorrar más para la vejez, aunque posiblemente subsidiando el esfuerzo de las familias enfrentadas a riesgos más apremiantes que el ingreso en la vejez.

1 Extracto del documento "Sistema de pensiones: Algunas reformas impostergables" que se encuentra en el link adjunto.

2 En el artículo ampliado se discuten además los elementos aportados por la reforma del 2008, la propuesta de AFP estatal, las propuestas en materia de competencia en la industria, la estructura de remuneración de las administradoras, el seguro de invalidez y sobrevivencia, una discusión de otras medidas relacionadas con género y los temas pendientes relacionados con la informalidad y qué hacer por los actuales pensionados del sistema.

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